Medidas de las comunidades autónomas para la contención del gasto farmacéutico

Durante las últimas legislaturas autonómicas han proliferado las medidas adoptadas por las comunidades autónomas basadas en la supuesta racionalización del gasto farmacéutico, pero que, en la mayoría de las ocasiones, se oponen con las competencias del Estado, lo que ha provocado una alta judicialización de las medidas. Las subastas andaluzas, las instrucciones valencianas, el catálogo gallego, son sólo algunos de los ejemplos de estas medidas de ahorro, que tanto revuelo ... Durante las últimas legislaturas autonómicas han proliferado las medidas adoptadas por las comunidades autónomas basadas en la supuesta racionalización del gasto farmacéutico, pero que, en la mayoría de las ocasiones, se oponen con las competencias del Estado, lo que ha provocado una alta judicialización de las medidas. Las subastas andaluzas, las instrucciones valencianas, el catálogo gallego, son sólo algunos de los ejemplos de estas medidas de ahorro, que tanto revuelo han generado. El Gobierno andaluz aprobó en diciembre de 2011 el Decreto-Ley 3/2011 por el que se aprueban medidas urgentes sobre prestación farmacéutica del Sistema Sanitario Público de Andalucía, convirtiéndose así en la primera administración en establecer la adjudicación del suministro de medicamentos de uso extrahospitalario, cuando sean prescritos por principio activo, por convocatoria pública. El objetivo de la subasta andaluza es comprar a gran escala aquellos medicamentos que más suelen ser prescritos en la red sanitaria pública para conseguir reducir el gasto farmacéutico y, así, el déficit impuesto. Se trata de ajustar el precio a la baja con los laboratorios, de modo que el que ofrezca el precio menor, se lleva la concesión para vender en esta Comunidad durante dos años determinados Contra el referido Decreto-Ley 3/2011, que creó el mecanismo de subastas públicas de medicamentos, el Gobierno interpuso recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, el cual se encuentra pendiente de resolución. Contra la primera y la segunda subasta, ambas operadas en el año 20121, por las que se convocó el proceso para la selección de medicamentos a dispensar en Andalucía cuando en las recetas sean prescritos por principio activo, el Gobierno planteó conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional, los cuales también se encuentran pendientes de resolución. Paralelamente, las grandes patronales también han ido interponiendo los correspondientes recursos contencioso-administrativos contra las subastas andaluzas. Los recursos contenciosos contra la primera y segunda subastas se encuentran suspendidos en tanto no se resuelvan los conflictos de competencias planteados ante el Tribunal Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. En relación con el resto de recursos planteados contra las siguientes subastas -actualmente nos encontramos ya con la séptima subasta- o bien se encuentran suspendidos o pendientes de resolución. ¿Y cuáles son los motivos de recurso de la subasta pública andaluza? En la medida que el Estado tiene competencia exclusiva en materia financiación y fijación del precio de los medicamentos, resulta claro que la subasta andaluza invade dichas competencias, por cuanto virtualmente fuerza a las compañías que deseen permanecer en el mercado a modificar a la baja el precio de los medicamentos que han sido seleccionados, generando con ello grandes inequidades en el acceso a los medicamentos dentro del territorio español. Con la implantación de este sistema, además de poner en entredicho la libertad de prescripción médica, los pacientes andaluces no pueden acceder a la financiación de marcas legalmente autorizadas si no han superado la subasta, al contrario que el resto de ciudadanos españoles. Por otra parte, la subasta andaluza ha provocado problemas de desabastecimiento de los medicamentos seleccionados o de algunas de sus presentaciones, al dejar en manos de un solo fabricante el suministro de todo un principio activo o el suministro de una determinada presentación de un medicamento. Deberemos esperar a que el Tribunal Constitucional se pronuncie para conocer el futuro de la subasta y de potenciales futuras medidas autonómicas de selección de los medicamentos. El mecanismo de la subasta para atención primaria también ha sido estudiado por otras comunidades, como el Gobierno de la Comunidad Valeciana, para reducir el gasto farmacéutico. El Proyecto de Real Decreto de precios y financiación publicado recientemente y que se encuentra en trámite de audiencia pública, ha provocado un revuelo en algunas comunidades con el sistema de precios seleccionados al que equiparan a la subasta andaluza de medicamentos. No obstante, el eje de la cuestión no es la funcionalidad o no de la subasta andaluza, sino que se ha llevado a cabo por una administración autonómica sin -pensamos- competencias para ello, generando una desigualdad con el resto del territorio. Otra medida de contención del gasto farmacéutico, fue el famoso “cataloguiño gallego”, creado por la Ley 12/2010 de racionalización del gasto en la prestación farmacéutica de la Comunidad Autónoma de Galicia. Conesta Ley se creó un catálogo propio (llamado “priorizado”) de medicamentos financiados por la Comunidad Autónoma de Galicia, distinto al estatal, que no dejaba de ser un catálogo reducido. De conformidad con dicha Ley, el catálogo se formaba por los principios activos, con sus respectivas presentaciones, que respondían al precio menor recogido en el Nomenclátor oficial de productos farmacéuticos financiados por el Sistema Nacional de Salud. De este modo, esta Ley obliga al facultativo a la prescripción de los productos incluidos en el catálogo autonómico, más reducido que el nomenclátor estatal en el que se incluyen todos los medicamentos que gozan de financiación pública y, por tanto, se incluyen en la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud, reduciendo así el ámbito objetivo de la prestación, puesto que el catálogo incluía menos medicamentos que en el resto del Estado. Así, el catálogo invadía competencias reservadas en exclusiva al Estado. No obstante lo anterior, el Tribunal Constitucional en su sentencia de finales de 2014 desestimó con sorpresa el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno declarando que el catálogo gallego no invadía competencias estatales, argumentando que el nivel mínimo homogéneo o nivel de suficiencia de prestaciones sanitarias públicas fijado por el Estado puede ser susceptible de mejora, en su caso, por las comunidades autónomas en virtud de su competencia sustantiva y de su autonomía financiera siempre y cuando no contravengan las exigencias que impone el principio de solidaridad, si bien el voto particular contenido en la sentencia se pronunciaba en sentido contrario. En cualquier caso, las normas estatales publicadas en los últimos años desde la creación del catálogo gallego habían ido vaciando de contenido al mismo. Otro ejemplo de medida autonómica de racionalización del gasto en medicamentos, son las conocidas Instrucciones Valencianas de fecha 2 de septiembre de 2013, del Director General de Farmacia y Productos Sanitarios sobre protocolos de prescripción, preparación, transporte, recepción, administración de jeringas precargadas de metotrexato subcutáneo, antipsicóticos parenterales y extractos hiposensibilizantes. Dichas Instrucciones, además de otros dos programas, establecen un programa especial para la administración de metotrexato a los pacientes de la Comunidad Valenciana diagnosticados de artritis reumatoide, que prevé la fabricación de jeringas precargadas de metotrexato por parte de los servicios de farmacia hospitalaria y su posterior envío a centros de salud para su administración. De esta manera, se excluye a las oficinas de farmacia del canal de dispensación, con los consiguientes daños y perjuicios para los laboratorios, las oficinas de farmacia y los pacientes. Los laboratorios se ven gravemente perjudicados por esta medida por cuanto la implantación de este Programa supone la fabricación de jeringas precargadas de metotrexato por parte de los servicios de farmacia de hospital y su posterior envío a los centros de salud, en dosis que coinciden justamente con presentaciones de medicamentos comercializados en el mercado, lo que resulta carente de toda lógica. Los pacientes también se ven afectados, ya que no pueden acudir a la oficina de farmacia a adquirir dicho medicamento, sino que se ven obligados a acudir al centro de salud, con las limitaciones contempladas en las Instrucciones, con los consiguientes perjuicios personales, laborales, y de otra índole. Suponen pues una quiebra del principio de igualdad en el acceso a los medicamentos. A mayor abundamiento, a través de este Programa se está efectuando en realidad un cambio en las condiciones de prescripción y dispensación de las jeringas precargadas de metotrexato, de modo que pretenden legislar sobre productos farmacéuticos, facultad que compete en exclusiva al Estado. Además, esta medida adoptada por la Comunidad Valenciana constituye en sí una reserva o una medida con efecto equivalente en la dispensación de medicamentos, quebrantando así las disposiciones contenidas en la entonces vigente Ley de Garantías. Mayor gravedad reviste la medida por cuanto las reservas se deben justificar en motivos sanitarios mientras que las Instrucciones responden a un fin puramente economicista.Las Instrucciones también han sido objeto de los correspondientes recursos por parte de patronales y laboratorios, habiendo sido las primeras resoluciones favorables a estos últimos. Las medidas de ahorro en medicamentos se han ido reproduciendo en distintas comunidades a lo largo del territorio, como por ejemplo, Castilla-La Mancha que excluyó del catálogo de prescripción a determinadas marcas, si bien con la norma de dispensar el fármaco de menor precio la hace innecesaria; o Extremadura o País Vasco que retiraron del sistema a determinadas marcas, si bien los Reales Decretos publicados en los últimos años (RDL 9/2011 y RD 16/2012) neutralizaron dichas medidas. Hemos visto que la industria ha perdido el miedo a recurrir las medidas que adoptan las administraciones. Los jueces van a tener un papel determinante en los próximos meses: en el caso de que la resolución favorezca a la administración autonómica, es previsible una proliferación de la medida; en cambio, una resolución contraria a la medida autonómica puede conllevar un sinfín de reclamaciones por parte de los laboratorios perjudicados por la medida inconstitucional o ilegal. En los próximos meses tendremos la respuesta; lo que está claro es que las administraciones autonómicas mencionadas están jugando una partida de alto riesgo.