Transposition en droit français de la Directive sur les actions en dommages et intérêts du fait de pratiques anticoncurrentielles

The Directive 2014/104/EU on certain rules governing actions for damages under national law for infringements of competition law provisions was transposed in French Law.

Transposition en droit français de la Directive sur les actions en dommages et intérêts du fait de pratiques anticoncurrentielles / Transposition of the EU Antitrust Damages Directive in French Law

English version below

La directive 2014/104/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 novembre 2014 (ci-après la "Directive") relative à certaines règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit national pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l'Union européenne a été transposée en droit français le 10 mars 2017.

La Directive poursuit un triple objectif :

1. Instaurer un équilibre entre le droit des victimes d'obtenir la réparation intégrale de leur préjudice ("private enforcement") et la nécessité de préserver l'efficacité des procédures devant les autorités de concurrence ("public enforcement") ;
2. Offrir une protection équivalente à toute victime d'une pratique anticoncurrentielle en harmonisant les règles qui encadrent les actions en dommages et intérêts entre les Etats membres ;
3. Encourager l'introduction de ces actions qui permettent de sanctionner efficacement les entreprises auteurs de pratiques anticoncurrentielles en offrant aux victimes un cadre juridique rénové et adapté. Il est à préciser que l’action privée peut être conduite, soit à la suite d’une décision d’une autorité publique de concurrence devenue définitive ("follow-on"), soit de manière autonome ("stand-alone").

 

• Les textes de transposition de la Directive

Les textes suivants ont été publiés au Journal Officiel le 10 mars 2017 afin de transposer la Directive :

1. L'ordonnance n° 2017-303 du 9 mars 2017 relative aux actions en dommages et intérêts du fait des pratiques anticoncurrentielles (ci-après "l'Ordonnance") insérant un nouveau titre VIII dans le livre IV du Code de commerce ;
2. Le rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2017-303 du 9 mars 2017 relative aux actions en dommages et intérêts du fait des pratiques anticoncurrentielles accompagnant l'Ordonnance ;
3. Le décret n° 2017-305 du 9 mars 2017 relatif aux actions en dommages et intérêts du fait des pratiques anticoncurrentielles (ci-après le "Décret") modifiant la partie réglementaire du Code de commerce.

 

• Le fondement juridique des textes de transposition

Pour mémoire, l'Ordonnance a été prise en application de l'article 148 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite "Loi Sapin II") qui a habilité le Gouvernement à prendre des mesures relevant du domaine de la loi et nécessaires à la transposition de la Directive .

Bien que l’article 21 de la Directive ait fixé la date butoir de transposition au 27 décembre 2016, le Gouvernement a été autorisé par l'article 148 de la Loi Sapin II du 9 décembre 2016 à transposer la Directive par voie d'ordonnance dans un délai de six mois à compter de la promulgation de cette loi, soit avant le 9 juin 2017.

 

• Les travaux préparatoires

Après la promulgation de la loi Sapin II, la Direction des affaires civiles et du Sceau (ci-après la "DACS") a soumis pour avis des projets d’ordonnance et de décret de transposition de la Directive au Conseil d’Etat.

Les textes ainsi adoptés ont été substantiellement modifiés par rapport aux projets soumis à consultation.

Les dispositions de l'Ordonnance sont entrées en vigueur le 11 mars 2017 (cf. l'article 12 de l'Ordonnance).

 

• Le champ d'application 

Les dispositions du nouveau titre VIII du le livre IV du Code de commerce sont applicables aux actions en dommages et intérêts en cas de violation du droit de l'Union européenne et/ou du droit national, à savoir les actions ayant pour objet une pratique prohibée par :

- les articles 101 (ententes) et 102 (abus de position dominante) du Traité sur le Fonctionnement de l'Union  européenne (ci-après "TFUE") ; et par les dispositions équivalentes en droit national, à savoir l'article L. 420-1 et l'article L. 420-2, alinéa 1^er du Code de commerce ;

- l'article L. 420-2, alinéa 2 du Code de commerce (abus de dépendance économique) ;

- l'article L. 420-2-1 du Code de commerce (attribution de droits exclusifs d’importation dans les collectivités d’outre-mer) ;

- l' article L. 420-5 du Code de commerce (prix abusivement bas).

Le champ des pratiques concernées a ainsi été élargi par le législateur français pour que le champ d'application de l'Ordonnance ne se limite pas, contrairement à la Directive, aux ententes et aux abus de position dominante. 

Cependant, certaines dispositions relatives à la communication et à la production des pièces sont déclarées "applicables aux instances introduites devant les juridictions administratives et judiciaires à compter du 26 décembre 2014".

 

• Les conditions de la responsabilité  

Aux termes de l'article L. 481-1 du Code de commerce "toute personne physique ou morale formant une entreprise ou un organisme mentionné à l'article L. 464-2 est responsable du dommage qu'elle a causé du fait de la commission d'une pratique anticoncurrentielle définie aux articles L. 420-1, L. 420-2, L. 420-2-1, L. 420-2-2 et L. 420-5 ainsi qu'aux articles 101 et 102 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne."

Notons que les notions d'"entreprise" et de "groupe d'entreprises" qui ne sont pas définies par l'Ordonnance sont susceptibles d'être sources d'ambiguïté. 

 

• Les présomptions facilitant les actions consécutives  

Pour mémoire, à l'instar de toute action en responsabilité délictuelle, l'action privée en droit de la concurrence suppose de démontrer l'existence d'une faute, d'un préjudice et d'un lien de causalité.

L’action privée peut être conduite, soit à la suite d’une décision d’une autorité publique de concurrence devenue définitive ("follow-on"), soit de manière autonome ("stand-alone"), étant précisé que la première voie d'action est indéniablement plus aisée pour la victime dont la charge de la preuve est alors considérablement allégée.

Diverse présomptions ont été introduites par l'Ordonnance, notamment sur l’existence d’une faute découlant d’une pratique anticoncurrentielle, sur l'existence du préjudice, et à propos du "passing-on" défense, qui ne sont applicables qu' aux actions en réparation consécutives ("follow-on").

- La présomption de faute

Aux termes de l'article L. 481-2 du Code de commerce une pratique anticoncurrentielle reconnue comme telle par l'Autorité de la concurrence est présumée de manière irréfragable comme constitutive d'une faute.

Cet article facilite la démonstration du fait générateur de responsabilité dans les cas d'actions consécutives en présence d'une décision de condamnation adoptée par l'Autorité de la concurrence.

En revanche, la décision d'une autorité de concurrence d'un autre Etat membre constitue seulement une preuve simple de la commission de la pratique anticoncurrentielle (article L. 481-2 du Code de commerce).

- La présomption de l'existence du préjudice

Aux termes de l'article L. 481-7 du Code de commerce "il est présumé jusqu'à preuve contraire qu'une entente entre concurrents cause un préjudice." Cette présomption de préjudice est applicable aux cas d'ententes mais pas aux abus de position dominante.

Par ailleurs, le demandeur conserve à sa charge la preuve de l’étendue de son préjudice.

Le juge peut solliciter l'Autorité de la concurrence afin d'obtenir des orientations sur l'évaluation du préjudice dont il est demandé réparation sans que cette dernière soit tenue de répondre à cette demande (article R. 481-1 du Code de commerce). L'efficacité de cette faculté reconnue au juge est ainsi douteuse. 

 

• La responsabilité solidaire des auteurs  

"Lorsque plusieurs personnes physiques ou morales ont concouru à la réalisation d'une pratique anticoncurrentielle mentionnée à l'article L. 481-1, elles sont solidairement tenues de réparer le préjudice en résultant. Elles contribuent entre elles à la dette de réparation à proportion de la gravité de leurs fautes respectives et de leur rôle causal dans la réalisation du dommage" (article L. 481-9 du Code de commerce).

Les articles L. 481-10 et L. 481-11 du Code de commerce introduits par l'Ordonnance prévoient des exceptions à la solidarité afin de limiter la responsabilité des petites ou moyennes entreprises ainsi que des entreprises ayant obtenu l'immunité d'amende au titre d'un programme de clémence.

 

• La prescription

Aux termes de l'article L. 482-1 du Code de commerce "l'action en dommages et intérêts fondée sur l'article L. 481-1 se prescrit à l'expiration d'un délai de cinq ans. Ce délai commence à courir du jour où le demandeur a connu ou aurait dû connaître de façon cumulative" certains éléments lui permettant à introduire l'action. 

 

• La communication et la production des pièces

Le rôle du juge, auquel revient la conciliation des intérêts des parties et des tiers en présence d'une demande de communication ou de production de pièces ou de catégories de pièces, est central.

  - La communication et la production des pièces figurant dans le dossier d'une autorité de concurrence

Il est prévu un système d'accès aux pièces susceptible de permettre aux victimes d'étayer leur action en réparation dans le respect des secrets d'affaires, sauf lorsque l'une des parties ou un tiers est raisonnablement en mesure de fournir cette pièce (article L. 483-4 du Code de commerce). Cet accès doit être respectueux des secrets d'affaires.  

 - La protection du secret des affaires

En outre, une procédure spécifique est mise en place afin de protéger le secret des affaires (article L. 483-2 du Code de commerce). Une obligation de confidentialité est mise à la charge de "toute personne ayant accès à une pièce ou au contenu de cette pièce considérée par le juge comme étant susceptible d'être couverte par le secret des affaires" (article L. 483-3 du Code de commerce).  

Par ailleurs, si la décision rejetant la demande d'accès aux pièces n'est susceptible de recours qu'avec la décision sur le fond, la décision enjoignant l'accès aux pièces est susceptible d'un recours en annulation ou réformation à l’encontre le premier président de la Cour d'appel de Paris (article R. 483-7 du code de commerce).

Certaines pièces ne sont néanmoins pas accessibles. Il s'agit des pièces relatives aux demandes de clémence. Il en est de même à propos des pièces qui font partie du dossier de l'Autorité de la concurrence, tant que la procédure en cause n'est pas close. 

 

• Les juridictions compétentes

En l'absence de dispositions spécifiques sur cette question dans les textes de transposition, il est permis de croire qu'il a été considéré que le champ d’application de l’article L. 420-7 du Code de commerce relatif aux juridictions spécialisées était suffisamment large pour que les dispositions dudit article s’appliquent au contentieux privé de la concurrence, conformément d’ailleurs à ce qui se vérifie dans la pratique jurisprudentielle.

La transposition de la Directive aurait pu également être l’occasion d’acter la spécialisation du juge des référés relevant de l’une des juridictions spécialisées. Cependant, l'Ordonnance ne fait pas état d'une telle mesure.

Par ailleurs, le chapitre Ier du titre Ier du livre III du Code de l'organisation judiciaire est complété afin de comprendre une disposition désignant le premier président d'une cour d'appel spécialement désignée pour connaître des recours contre les décisions relatives à la protection du secret des affaires dans les cas et conditions prévus par le Code de commerce (article 11 de l'Ordonnance).

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The Directive 2014/104/EU of the European Parliament and of the Council of 26 November 2014 (hereinafter the "Directive") on certain rules governing actions for damages under national law for infringements of competition law provisions of the Member States and of the European Union was transposed in French Law on 10 March 2017. 

The Directive has three main objectives:

1. Establish a balance between the victim's right to obtain full compensation for the harm suffered  ("private enforcement") and the need to preserve the effectiveness of proceedings before the competition authorities ("public enforcement");
2. Provide the same protection to any victim of anticompetitive practices by harmonizing the rules governing damages actions between Member States;  
3. Encourage the introduction of these actions which effectively penalize companies that engage in anticompetitive practices by providing victims a new and adapted legal framework. It should be noted that private actions may be brought either as a result of a final decision of a competition authority ("follow-on"), or autonomously ("stand-alone").

 

• The transposition texts of the Directive

The following texts were published in the Official Journal of the French Republic on 10 March 2017 in order to transpose the Directive:

1. The Order No. 2017-303 of 9 March 2017 governing damages actions for infringements of competition law (hereinafter the "Order") which inserts a new Title VIII in Book IV of the French Commercial Code;
2. The Report addressed to the President of the French Republic governing the ordinance No. 2017-303 of 9 March 2017 governing damages actions for infringements of competition law which accompanies the Order;
3. The Decree No. 2017-305 of 9 March 2017 governing damages actions for infringements of competition law (hereinafter the "Decree") which modifies the regulatory part of the French Commercial Code.

 

• The legal basis of the transposition texts

The Order was adopted pursuant to article 148 of Law No. 2016-1691 of 9 December 2016 on Transparency, Combating Corruption and Modernization of Economic Affairs ("Sapin II Law") which empowered the Government to take, within the scope of the law, the necessary measures for the transposition of the Directive.

Although article 21 of the Directive set the deadline for the implementation at 27 December 2016, the Government was authorized by article 148 of the Sapin II Law of 9 December 2016 to transpose the Directive by means of an order within a period of six months from the enactment of this Law, meaning before 9 June 2017.

 

• Preparatory Work

Following the enactment of the Sapin II Law, the Directorate of Civil Affairs and the Seal (Direction des affaires civiles et du Sceau, hereinafter the "DACS") submitted a draft transposition order and decree to the Council of State for consultation.

The texts thus adopted have been substantially modified compared to the drafts submitted for consultation.

The provisions of the Order came into force on 11 March 2017 (see article 12 of the Order).

However, certain provisions regarding the communication and production of documents are declared "applicable to proceedings brought before the administrative and judicial courts as from 26 December 2014".

 

• The scope 

The new provisions in the French Commercial Code apply to damages actions for infringements of European and / or French competition law, in particular infringements prohibited by: 

- articles 101 (cartels) and 102 (abuse of a dominant position) of the Treaty on the Functioning of the European Union (hereinafter the "TFEU"); and by the respective provisions in French law, namely article L. 420-1 and article L. 420-2, para. 1 of the French Commercial Code;

- article L. 420-2, para. 2 of the French Commercial Code (abuse of economic dependency);

- article L. 420-2-1 of the French Commercial Code (allocation of exclusive import rights in oversea collectivities);

- article L. 420-5 of the French Commercial Code (abusively low prices).

The scope of the practices concerned has thus been extended by the French legislator, meaning that the scope of the Order is not limited, contrary to the Directive, to cartels and abuses of a dominant position.

 

• Conditions of liability   

According to article L. 481-1 of the French Commercial Code, "any natural or legal person forming an undertaking or a group of undertakings referred to in article L. 464-2 is liable for the damage caused as a result of the anticompetitive practice defined in articles L. 420-1, L. 420-2, L. 420-2-1, L. 420-2-2 and L. 420-5, as well as in articles 101 and 102 of the Treaty on the Functioning of the European Union."

It should be noted that the concepts of "undertaking" and "group of undertakings" which are not defined by the Order give rise to ambiguity.

 

• Presumptions facilitating follow-on actions  

Like any tort action, private actions in competition law presuppose the existence of a fault, a harm and a causal link.

A private action may be brought either as a result of a final decision of a competition authority ("follow-on") or autonomously ("stand-alone"). Follow-on actions are easier for the victim to bring, as the burden of proof is considerably reduced.

Various presumptions have been introduced by the Order, in particular on the existence of a fault arising from an anticompetitive practice, on the existence of harm, and on the "passing-on" defence, which are applicable only to follow-on actions.

- The presumption of fault

According to article L. 481-2 of the French Commercial Code, an anticompetitive practice recognized as such by the French Competition Authority is irrefutably presumed to constitute a fault.

This article facilitates the proof of the conduct giving rise to liability with regards to follow-on actions where the French Competition Authority has found a competition law infringement.

On the other hand, the decision of a competition authority of another Member State constitutes only simple presumption of the commission of an anticompetitive practice (article L. 481-2 of the French Commercial Code).

- The presumption of harm

According to article L. 481-7 of the French Commercial Code, "it is presumed, until proven otherwise, that a cartel between competitors causes harm."  This presumption of harm is applicable to cartel cases but not to cases of abuse of a dominant position.

In addition, the claimant still has to proof the extent of its harm.

The judge may contact the French Competition Authority in order to obtain guidance on the assessment of the harm for which compensation is sought. However, the French Competition Authority is not obliged to reply to that request (article R. 481-1 of the French Commercial Code). It is therefore doubtful that this will be effective.

 

• Joint and several liability of authors  

"If several natural or legal persons have committed an anticompetitive practice referred to in article L. 481-1, they shall be jointly and severally liable to repair the harm caused. They contribute with respect to the seriousness of their faults and the role they played while realizing the harm" (article L. 481-9 of the French Commercial Code).

Articles L. 481-10 and L. 481-11 of the French Commercial Code introduced by the Order provide for exceptions to the joint and several liability in order to limit the liability of small and medium-sized undertakings and undertakings that have been granted immunity from fines during a leniency program.

 

• Prescription

According to article L. 482-1 of the French Commercial Code, "damages actions based on article L. 481-1 are prescribed after a period of five years from the day where the claimant knew or should have known cumulatively" certain elements enabling him to file the claim.

 

• Communication and production of documents

The court's role is crucial in dealing with requests for communication or production of documents or categories of documents, while reconciling the interests of parties and third parties.

- Communication and production of documents which are part of a Competition Authority's file 

The system of access to documents enables victims to extend their damages actions, except where one of the parties or a third party is reasonably able to provide such evidence (article L. 483-4 of the French Commercial Code). This access must ensure confidentiality of business secrets.

- Protection of business secrets

In addition, a specific procedure has been established in order to protect business secrets (article L. 483-2 of the French Commercial Code). A confidentiality obligation is imposed on "any person having access to a document or the content of that document which is considered by the judge as being covered by a business secret" (article L. 483-3 of the French Commercial Code).

While the decision rejecting the request for access to documents is subject to appeal only with the decision on the merits, the decision allowing access to documents may be subject to an appeal to set aside or alter the decision before the first president of the Paris Court of Appeal (article R. 483-7 of the Commercial Code).

However, certain documents are not accessible, such as documents relating to leniency applications. The same applies to documents which are part of the French Competition Authority's file, as long as the proceedings are not closed.

 

• Competent courts

In the absence of any specific provisions on this issue in the texts of implementation, it may be assumed that the scope of article L. 420-7 of the French Commercial Code relating to specialized jurisdictions was sufficiently broad for the provisions of that article to apply to private competition litigation, which is in accordance with case-law.

The implementation of the Directive could also have been the opportunity to officially recognize the specialization of the judge hearing applications for interim relief within one of the specialized courts. However, the Order does not mention such a measure.

In addition, Chapter I of Title I of Book III of the Code of Judicial Organization is supplemented by a provision designating the first president of an appeal court specially designated to hear appeals against decisions relating to the protection of business secrets, in the cases and under the conditions provided for in the French Commercial Code (article 11 of the Order).